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董事長致辭
跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。 我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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淺析現有政策下PPP項目的財務測算要點
發布時間：
2018-04-16
淺析現有政策下PPP項目的財務測算要點
徐文斌
（江蘇省設備成套有限公司基礎設施咨詢分公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：近年來我國在公共服務領域大力推廣PPP（政府和社會資本合作），在提高公共服務的供給質量和效益等方面取得了預期成果。但在PPP具體實施中，有的PPP項目出現了明股實債、政府變相保底，重建設輕運營、績效考核不完善等問題。為了使今后PPP發展更加穩健，國家開始規范PPP模式發展。現從分析當前PPP政策入手，提出財務測算應該在現有PPP政策背景下發揮作用，并結合案例分析，揭示了在PPP項目運營中財務測算的要點，接著對財政承受能力論證上財務測算的數據采集和測算重點進行分析，旨在從財務測算的角度引起PPP從業人員重視PPP實施質量，為穩健推行PPP做出貢獻。
關鍵詞：PPP；財務測算；財政承受能力論證
1 當前PPP政策淺析
近年來我國在各領域深化改革，在公共服務領域大力推廣PPP（政府和社會資本合作），在轉變政府職能、鼓勵競爭創新、充分釋放市場活力、提高公共服務的供給質量和效益等方面取得了預期成果。
但是在PPP具體實施中，一些地方對實施PPP的理念和政策貫徹不到位，有的地方把PPP模式作為政府的一種投融資手段，有的PPP項目出現了明股實債、政府變相保底，重建設輕運營、績效考核不完善等問題。為了使今后PPP發展更加穩健，從近期國家相關部門領導講話和有關地方發布的文件通知中可以看出，規范PPP模式發展是今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內容，如江蘇省財政廳《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號）規定對于無現金流、完全政府付費的項目將從嚴從緊控制；對前期PPP項目數量較多、地方政府支出責任占比較高地區申報的項目從嚴從緊控制；對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險、不屬于公共服務范圍的純商業類項目等不得納入省PPP項目庫。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，當PPP項下財政支出責任達到當年一般預算支出10%時，一律不得安排新的政府付費PPP項目。對政府性基金安排的政府支出責任，應當符合政府性基金管理相關規定。省財政廳將建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，對接近或超出10%紅線的地區進行風險預警。
2 財務測算在現有PPP政策背景下應該發揮的作用
為了更好地貫徹有關PPP政策和法規，勢必要求在PPP實施方案中融入這些政策理念，財務測算作為PPP實施方案中的一個重要環節，要突出對以上要求的準確落實。PPP實施方案中涉及到的主要財務測算包括物有所值定量分析、財政承受能力論證，以及項目成本、收入、稅負、現金流、財務內含報酬率和回收期等量化指標，通過財務測算政府方和社會資本方便清晰了解項目未來可能的財務收支和在項目招投標或磋商中的利益底線。現在要求合規的PPP項目要有運營，即要有現金流，另外，將嚴控當年一般預算支出10%這個紅線。因此，財務測算除了完成一般流程，還要著重在運營收入和成本測算及財政承受能力論證上做更加細致扎實的工作。
3 PPP項目運營測算分析
PPP項目涉及軌道交通、醫療養老、供水、供暖、供氣、智慧城市、市政建設、生態環境治理、地下管廊建設等產業，要針對不同行業特點，考慮假設條件、指標選取、數據勾稽關系等因素，最后形成合理的測算結果。不同行業的收入預測要結合當地價格政策、使用者數量、行業發展水平，現以某市智慧城市為例做詳細分析。
某市“智慧城市”將當期智慧城市優先級相對較高的8個子項目作為PPP項目的建設內容，具體包括云計算數據中心、手機APP、智慧人才、智慧健康、智慧農業、智慧旅游、智慧社區、智慧食藥監。8個子項目均有運營成本投入，手機APP、智慧健康、智慧人才、智慧農業4個項目有運營收入。具體情況如表1、表2所示。
從表1、表2可以看出，在做實施方案運營收入和成本測算時，一定要從行業特點出發，通過實地調研、查找公開資料或建立或購買行業數據等途徑確定測算所需的基礎指標和參考數據，收入測算還要結合當地人口分布、應用比例和經濟增長，進行未來需求預測，結合分項單價預測，形成收入預測數據。成本測算要結合物價上漲水平，進行未來需求預測，形成成本預測數據。由于智慧城市所歸屬的計算機信息化行業具有設備使用壽命較短、更新換代快的特點，每類子項目運營期的第4至第5年需進行設備更新置換及軟件升級，如果將該筆投入作為該期大修費用及研發費用，則要考慮這一年度費用和成本的增加。
4 PPP項目財政承受能力論證分析
根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號），財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施。
PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。PPP項目的財務測算要盡量科學合理預測財政支出責任，以有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。
股權投資是政府和社會資本共同組建項目公司時，根據項目資本金和政府股權占比計算出的政府應承擔的資本金支出；主要數據來源為項目總投資測算，在總投資測算基礎上，先根據資本金和融資比例計算出項目資本金，再根據政府方在項目資本金中的占比計算得出，因此，測算數據要來源于前期可研報告、初步設計概算或施工設計預算，在對總投資測算時至少要達到可研報告的深度，否則會影響到政府股權投資的準確性。
運營補貼是在政府付費和可行性缺口補助模式下，需要政府承擔的部分運營支出，可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任為：
其中，n代表折現年數。
上式中的兩個合理利潤率含義并不相同，第一個合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。第二個合理利潤率為項目公司提供運營服務的合理利潤率。
年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定，還應該考慮不同行業平均投資回報率和風險因素。
年度運營成本和當年使用者付費數額在上述運營分析時已做說明，需結合行業特點做充分調研，并取行業數據做分析。另外，在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。
風險承擔是在PPP項目實施過程中需要政府承擔風險帶來的財政或有支出，應根據不同項目特點做風險分析，不能籠統確定一個風險系數，配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，應依據項目實施方案合理確定。
5 結語
在當前政府大力規范PPP的背景下，將會越來越多地關注PPP項目質量和合規性，即提質增效，其中明確PPP項目不能為純工程項目，要有運營，強化10%支出紅線是剛性要求，因此，PPP從業人員要充分領會當前PPP政策精神，財務測算要在實施方案中發揮應有的作用，更加充分地體現對規范性要求的具體落實情況，才能保證項目從入庫到實施落地各環節的順利進行，并為未來PPP發展建立長效機制做出貢獻。
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