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董事長致辭
跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。 我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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PPP項目采購方式與價格指標研究
發布時間：
2018-03-21
PPP項目采購方式與價格指標研究
徐金龍1 楊 濤2
（1.江蘇省設備成套有限公司國際招標貿易分公司，江蘇 南京 210009；2.南京工業大學，江蘇 南京 211816）
摘 要：PPP項目采購與通常的政府采購、工程招投標具有明顯區別，現簡要闡述PPP項目的特點，比較研究了PPP項目適用的采購方式，分析了評分辦法中的價格指標，最后提出了優化建議。
關鍵詞：PPP項目；采購方式；價格指標；優化建議
0 引言
為貫徹落實十八屆三中全會精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，深化供給側改革，PPP項目在財政部、發改委等部門的大力推進下，正在蓬勃發展。社會資本方的采購作為PPP項目實施過程中的重要環節，其采購方式的選擇與價格指標，受到PPP參與各方的廣泛關注，對項目后續實施具有重要影響。
1 PPP項目特點
與通常的政府采購、工程招投標項目相比，PPP項目具有工程規模大、投資額高、實施周期長、標的物不清晰、不可預見性高等特點。
《全國PPP綜合信息平臺項目庫》（截止日期：2017年1月31日）顯示，全國入庫項目11 576個，入庫項目金額137 738.45億元，平均每個項目金額約為11.9億元。《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）要求，PPP項目合作期限原則上不低于10年。
為充分發揮社會資本方的人才、資金、技術、管理水平等優勢，很多PPP項目采購時都沒有詳細的工程設計圖紙（方案）、工程量清單等資料，需要待中標社會資本方確定后，再進一步深化。因工程規模大、投資額高、實施周期長、標的物不清晰，導致項目在后續建設、運營過程中不可預見性風險加大，對社會資本方的綜合實力要求較高。
2 PPP項目采購方式
涉及政府采購、工程招投標的法律法規，主要有《招標投標法》、《政府采購法》以及根據上述法律制定的實施條例、部門規章等。《政府采購法》與《招標投標法》兩者之間具有明顯的差別。目前，PPP項目采購主要適用的是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、財政部令與通知等。PPP項目采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種，如表1所示。
表1 政府采購方式表
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采購方式 |
適用條件 |
備注 |
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公開招標 |
公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目； 貨物、服務采購項目達到公開招標數額標準的，必須采用公開招標方式；因特殊情況需要采用公開招標以外方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府財政部門的批準。 |
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邀請招標 |
具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的； 采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。 |
邀請對象難以確定，需要履行嚴格的審批手續 |
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競爭性談判 |
招標后沒有供應商投標或沒有合格的或重新招標未能成立的； 技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規劃或具體要求的； 采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的； 不能事先計算出價格總額的。 |
資格條件符合情況下，價格作為唯一競爭因素，一般不符合PPP項目要求 |
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競爭性磋商 |
政府購買服務項目； 技術復雜或性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求； 因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的； 市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目； 按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。 |
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單一來源采購 |
只能從唯一供應商處采購的； 發生了不可預見的緊急情況下不能從其他供應商處采購的； 必須保證原有采購項目一致性或服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十。 |
需要履行嚴格的審批手續，進行單一來源采購論證、公示 |
根據PPP項目特點與各種采購方式要點，使用最多的兩種采購方式分別為公開招標、競爭性磋商。公開招標與競爭性磋商的主要不同點如表2所示。
表2 公開招標與競爭性磋商的主要不同點
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采購方式 |
不同點 |
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公開招標 |
（1）從招標文件發出之日起至投標人提交首次投標文件截止之日不得少于20日； （2）投標人不得少于3家； （3）在評審過程中不能進行磋商； （4）供應商只有一次報價。 |
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競爭性磋商 |
（1）從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日不得少于10日； （2）供應商不得少于2家； （3）在評審過程中可以進行磋商； （4）供應商需要提交最后報價。 |
PPP項目是否需要進行二次招標，一直存在爭議，沒有形成統一規定。
財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）指出，對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。
國家發展改革委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）指出，依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優選擇具有相應投資能力、管理經驗、專業水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規定，通過招標方式選擇社會資本方。
從目前的實際情況來看，大部分PPP項目都實行“投資+施工”二合一的采購模式。鑒于PPP項目特點與保護社會資本方投資收益，保證項目后續能夠順利推進，應及時修訂建筑法、招標投標法等法律，完善相關法律法規。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）指出，對依法通過競爭性談判或單一來源方式確定供應商的政府采購工程建設項目，符合相應條件的應當頒發施工許可證。
3 PPP項目價格評審
PPP項目一般實行綜合評分法。綜合評分法，是指在最大限度地滿足采購文件實質性要求前提下，按照采購文件中規定的各項因素進行綜合評審后，以評標總得分最高的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法。綜合評分的主要因素是價格、技術、財務狀況、信譽、業績、服務、對采購文件的響應程度，以及相應的比重或者權值等。采用綜合評分法的，貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權值）為30%～60%；服務項目的價格分值占總分值的比重（即權值）為10%～30%。
價格作為綜合評分法最主要的評價指標之一，其指標設定的科學性與合理性，關系到投標人與采購人的核心利益。通常的政府采購項目價格指標比較單一，一般為付費總額或單位金額。PPP項目的價格指標呈現多樣化，如建筑安裝工程費下浮率、融資利率、資本金投資回報率、內部收益率、全投資回報率、政府付費額（可行性缺口補助額）、污水處理費（垃圾處理費）單價、運營成本等。
政府采購項目綜合評分法中的價格分統一采用低價優先法計算。即滿足采購文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。其他投標人的價格分統一按照下列公式計算：投標報價得分=（評標基準價÷投標報價）×價格權值×100。
價格指標設置的類型、權值需要進一步完善，以建筑安裝工程費下浮率為例，建筑安裝工程費下浮率數值越大，表明工程總投資越小，采購人需要支付的金額越少。
以建筑安裝工程費下浮率指標計算價格分通常有兩種不同的公式（表3），以建筑安裝工程費下浮率最大值作為評標基準價。
表3 建筑安裝工程費下浮率投標報價計算公式
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序號 |
計算公式 |
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1 |
投標人的投標報價得分 =（投標報價÷評標基準價）×價格權值×100 |
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2 |
投標人的投標報價得分 =（1-評標基準價）÷（1-投標報價）×價格權值×100 |
式1與式2兩種不同的計算公式，會得到兩種差距很大的不同結果。例如，建筑安裝工程費下浮率最大值為15%，其中一家投標人的投標報價為5%，價格權值為10%，按照公式1計算得出投標報價為5%的投標人報價得分為3.33分，按照公式2計算得出投標報價為5%的投標人報價得分為8.95分，兩種公式計算得分差距達5.62分。采購文件采用哪種計算公式，會促使投標人采用不同的投標策略，直接影響投標競爭。
4 PPP項目采購優化建議
PPP項目作為政府購買服務或特許經營的一種新型模式，構建以項目公司（社會資本方）為主體、政府協同參與的運作機制，與傳統的政府投資項目管理體制具有很大差異。在社會資本方采購環節，應允許“投資+施工”合二為一采購，減少后續手續，打通不同部門間的“隔斷與障礙”，及時修訂相關法律法規，為項目后續操作消除制度障礙與流程障礙。
PPP項目具有工程規模大、投資額高、實施周期長、標的物不清晰、不可預見性高等特點，因此，對社會資本方的綜合實力要求也較高，直接導致PPP項目采購具有多元化目標。多元化目標決定了PPP項目采購具有復雜性，對PPP項目采購文件編制提出了更高要求，尤其是資格條件與評分辦法。
按照公平、公開、公正、科學擇優原則，以滿足項目實施要求為底線，合理設定資格條件，科學制定評分辦法，保證項目得到合理競爭。PPP項目采購文件沒有成熟的范本，需要采購人、咨詢機構（采購代理）、專家等根據項目特點，集思廣益、因地制宜編制采購文件。各級主管部門應進一步加強對PPP項目采購工作的研究與指導監督。
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