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跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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PPP專欄

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淺析咨詢機構在PPP項目咨詢中的作用

發布時間：

2017-01-18

淺析咨詢機構在PPP項目咨詢中的作用

李再蒞

（江蘇中江成套工程咨詢有限公司，江蘇南京 210009）

摘要：隨著政府與社會資本合作模式（PPP模式）在國內的大力推廣，第三方專業咨詢機構在PPP項目中的作用越來越關鍵。現以黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目咨詢全過程中的特殊處理為例，分享成功經驗，希望能為咨詢機構開展咨詢工作提供一定的幫助。

關鍵詞：東極小鎮PPP項目；咨詢機構；咨詢團隊；付費機制；特許經營權證

0 引言

從2014年底至今，政府與社會資本合作模式（PPP模式）得到了極大的推廣和運用。由于PPP合作模式多種多樣，要面對的問題也是千變萬化的。財政部、國家發改委在相繼發布了一系列關于政府與社會資本合作的相關文件和要求的同時，都提出了政府必要時應聘請專業咨詢機構來確保項目操作規范和高效，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及實施效率。專業咨詢機構可以為政府提供多項服務：前期準備工作（實施方案編制、物有所值評價、政府財政能力分析等）、社會資本的采購代理工作、項目整個過程的法律咨詢、參與政府與社會資本的談判、協助政府與社會資本簽署協議等。服務內容可以是其中之一，也可以是全過程服務。

PPP項目的實施，在為咨詢機構提供新的發展機遇的同時也迎來了挑戰。許多咨詢機構（如工程咨詢、造價咨詢、招標代理、律師事務所、會計師事務所等咨詢機構）蜂擁而至，導致PPP項目咨詢市場魚目混珠、咨詢質量參差不齊，甚至有的項目由于文件編制質量問題導致項目無法落地。隨著時間的推移，這種現象將會越來越突出。PPP項目咨詢市場這塊大蛋糕，也會隨著時間的推移，將會越來越集中在為數不多的幾家優秀咨詢機構手中。那么，咨詢機構應如何做好PPP項目的咨詢工作，在這新興的咨詢領域里盡快占有一席之地呢？

筆者參與過多個PPP項目的咨詢工作，本文就以黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目咨詢全過程中的特殊處理為例，與大家一起分享成功的經驗，希望對大家從事咨詢工作有一定的幫助。

黑瞎子島配套功能區東極小鎮（下稱“東極小鎮”）位于黑龍江省東北部撫遠市，北至撫烏公路，東、南界至建黑高速延長線，是世界唯一的內陸“兩國一島”，中方主權171平方公里，俄方164平方公里。2011年，受國務院委托，國家發改委正式批復《黑瞎子島保護與開放開發總體規劃》。黑龍江省委、省政府積極組織實施《黑瞎子島保護與開放開發總體規劃》，把黑瞎子島作為全省改革開放的特區，全力推動保護與開放開發。但黑瞎子島生態環境脆弱，不宜在島域進行大型開發建設，整個旅游服務配套功能區只能集中在島下，根據“一島三區”的總體規劃，主要由東極小鎮承接黑瞎子島旅游服務配套區功能。

東極小鎮是一個新建的、以生態旅游為主的特色小鎮，整個小鎮總占地面積670.44公頃，其中城市建設用地面積473.59公頃，水系面積131.9公頃。

東極小鎮采用PPP運作模式進行投融資、建設、運營維護，總投資估算為48.8億元（其中，項目資本金占總投資的25%）。建設內容分為公共管理與公共服務設施、生態保護工程、基礎設施、公用事業、綠化廣場工程、觀光交通6類。PPP項目運作形式有BOT、TOT、BOOT三種。其中，東極小鎮范圍內公共建筑、基礎設施擬采用BOOT（建設-擁有-運營-移交）、BOT（建設-運營-移交）、TOT（轉讓-運營-移交）運作模式；東極小鎮范圍內特許經營權、東極小鎮外撫遠轄區內與東極小鎮相關旅游資源和黑瞎子島上旅游資源特許經營權擬采用TOT運作模式。

社會資本由撫遠市東極小鎮建設和管理委員會通過資格預審、公開招標方式確定，中標社會資本與政府指定的政府方出資代表“撫遠市黑瞎子島東極小鎮運營管理有限公司”、“中國政企合作投資基金股份有限公司”分別以70%、10%、20%股權比例共同注資成立PPP項目公司，負責項目的投融資、建設、運營維護。整個項目建設期10年，特許經營年限30年，運營期從建設期開始后的第4年起算。

東極小鎮PPP項目是一個建設范圍廣、投資大、運營期比較長的一個新建項目，加上其地理位置的特殊性，國家及省市領導給予了高度重視。本文從整個項目前期咨詢過程，總結其與其他PPP項目相比的獨特之處，以供參考。

1 項目咨詢團隊組建

在參與東極小鎮PPP項目咨詢機構比選時，首先了解到項目的建設內容、項目的地理位置及其建設的重要性以及咨詢機構服務內容，因此在組建咨詢團隊時，就從項目需求出發，采用了聯合體投標方式，最終我們這個團隊成功獲得了該PPP項目的全過程咨詢服務。

本項目咨詢團隊由江蘇省設備成套有限公司、國浩律師（南京）事務所、江蘇東方建筑設計有限公司三家單位組成，江蘇省設備成套有限公司為牽頭單位。其中，江蘇省設備成套有限公司主要負責實施方案編制、財務測算、投資估算、采購代理等工作；國浩律師（南京）事務所主要負責項目合同及特許經營權協議的擬定；江蘇東方建筑設計有限公司負責做項目前期規劃，輔助完成投資估算。參與咨詢人員有工程咨詢人員、造價咨詢人員、財務分析人員、律師、規劃設計人員等。整個團隊從方案編制、規劃設計、投資估算、財務分析、合同編制到后面的采購代理，均全程參與，三家單位緊密合作，這樣既保證了文件質量，又提高了工作效率，同時也鍛煉了一批PPP項目咨詢人才。從項目推介會到后期投標人投標，咨詢機構提供的項目實施方案及項目合同、采購文件的質量均得到了多方贊賞。

專業人做專業事。事實證明，PPP項目咨詢團隊應該根據項目的需求組建，需要有豐富經驗的各類人才如律師、財務專家等加入，而不要為了節省成本或其他原因，安排非專業人員或跨專業跨行業人員完成咨詢任務。有的招標代理機構參與PPP項目咨詢服務，讓招標代理人員負責編制實施方案、項目合同、采購文件，實施方案和項目合同質量就不說了，單就采購文件就不符合PPP項目需求，完全延用施工招標的版本來編制社會資本采購文件。可想而知，這樣的咨詢成果，會給后期項目的實施帶來多大的困擾。這樣的咨詢單位，終究會在這個領域沒有立足之地。

2 發揮優勢，提高效率

根據項目本身特點，發揮咨詢機構優勢，制定工作程序，建立溝通制度，提高工作效率。

參與PPP項目的咨詢機構應該在咨詢工作開展前擬定項目工作程序和溝通制度。除了對咨詢機構的工作程序做出規定外，還應幫助政府建立一個高效且有機配合的項目組織。

PPP項目，從項目前期準備到項目的建設、運營和移交，咨詢機構、社會資本通常會與政府多個部門建立各種復雜關系。為了提高工作效率，保證項目順利實施，咨詢機構應在工作開展前，利用自身優勢和實踐經驗，考慮如何促使政府與咨詢機構、社會資本的有效對接、充分溝通，擬定出項目工作程序和溝通制度。這是保證PPP項目順利實施、成功落地的前提。

在東極小鎮項目咨詢服務中，我們首先擬定了咨詢工作進度計劃和溝通制度，就PPP合作模式相關知識對政府進行了宣講。根據項目建設周期及運營周期長、涉及范圍廣等特點，建議政府首先成立了代表政府方出資的平臺公司以及對東極小鎮履行行政監督與監管職能的東極小鎮建設和管理委員會。這樣，咨詢機構在咨詢過程中有了高效解決問題的渠道，而政府平臺公司及東極小鎮管委會通過全程參與項目前期的準備工作，加深對實施方案和項目合同的理解，為后期項目的實施奠定了基礎。同時，我們還與多方潛在投標人進行溝通，聽取他們好的建議。方案中收益來源途徑、土地問題的處理，都從潛在社會資本那里得到了啟發。

PPP項目咨詢機構在與潛在投標人、政府溝通時，應保持相對客觀的立場，在政府與社會資本之間起到雙向溝通、橋梁作用，讓政府與社會資本在理念和實施方面有效對接。要平衡好政府與社會資本的利益關系，在考慮社會公眾利益的同時也要考慮社會資本的合理利潤。這樣，才能在保證政府利益前提下，吸引更多的社會資本參與本項目的競爭，實現項目價值的最優化。

3 突破常規，創新工作

PPP項目咨詢不同于普通的工程項目咨詢，每個項目都有其特殊性，不可復制。咨詢機構在咨詢過程中，可能會遇到許多新問題，有的可能還是國家現行體制無法解決的問題。這時，要在法律法規允許的情況下，勇于突破常規，有所創新。要具體項目具體分析，實施方案、項目合同、采購文件等均要反映項目的實際情況，對于項目的經濟、技術、法律等方面的問題要合理、完整、嚴謹，制定的方案可操作性強。由于PPP項目合作期限長，因此，即便是一個微小的疏忽，都可能給項目實施帶來長期不利影響，甚至導致項目失敗，給國家造成嚴重經濟損失。

在東極小鎮PPP項目咨詢過程中，我們就有許多突破常規的設計。這里主要講我們是如何解決東極小鎮付費機制、項目運營期起止日期及特許經營權證的發放問題。

3.1 東極小鎮PPP項目付費機制

PPP項目的付費模式包含了政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。在東極小鎮PPP項目30多個子項目中，垃圾處理和污水處理項目屬于政府直接付費模式，其他項目為使用者付費和可行性缺口補助模式。為方便結算，我們從項目整體考慮，把不同時期運營的項目、不同付費機制的項目綜合在一起考慮，在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號中所給的運營補貼公式的基礎上作了一定的修改，將東極小鎮整體模式設為可行性缺口補助，將政府付費和使用者付費兩種模式反映到一個公式中。

政府每年支付給項目公司的可行性缺口補助公式計算如下：

其中：a——如果n＜26，a=1；n≥26，a=n-23。

3.2 東極小鎮PPP項目運營起止日期的確定

東極小鎮PPP項目涉及30多個子項目，項目合同中約定，當各子項目達到運營條件后，政府相關部門就應頒發特許經營權證書，項目公司開始運營，每個子項目運營時間均為30年。這樣，各子項目開始運營時間不一致導致項目移交時間不一致，帶來很多后續問題難以解決。針對此情形，我們設置了項目整體運營期和整體移交期。具體約定如下：東極小鎮項目整體運營期從建設期開始的第4年起算，運營期限為30年，到第33年末完成運營，第34年開始項目整體移交。移交期限在項目整體移交期限前的子項目，在其運營期限結束時，甲方可要求乙方移交，也可雙方協商，將該子項目運營期限延長至整體移交期限。移交期限在項目整體移交期限后的子項目，在整體運營期限結束時，如已實現了合理收益，可雙方協商，將該子項目運營期限提前至整體移交期限。

3.3 東極小鎮PPP項目特許經營權證的發放

東極小鎮PPP項目特許經營權證的發放牽涉到交通、旅游、水利等部門，項目實施過程中也有許多審批程序，為了提高工作效率，促進項目高效運轉，咨詢機構建議政府成立了撫遠市東極小鎮建設和管理委員會。由撫遠市人民政府授權東極小鎮建設和管理委員會統一負責PPP項目特許經營權證的發放，同時履行政府的監管、行政監督職能。

4 實地調研，獲取基礎數據

咨詢機構應摒棄傳統的咨詢思維模式，發揮咨詢機構的優勢，積極主動解決咨詢過程中碰到的各種問題，為政府出謀劃策，完成方案編制、采購代理工作，促成項目成功實施。

東極小鎮PPP項目是一個以旅游為主的新建生態宜居小鎮，所處地市財政資金缺乏，人口稀少，旅游資源未得到充分利用。剛開始開展咨詢工作時，我們面臨的問題是政府財政承受能力差，不能給予項目任何補助；當地可用資源少，人流量少，項目公司回款路徑幾乎無。在這種情況下，想完成實施方案的編制，對我們來說是一個挑戰。面對困難，我們咨詢團隊并未放棄，而是積極主動與政府溝通，多次深入當地進行調查、取證，拜訪當地的發改委、規劃局、審計局、土地局、旅游局、交通局等多個部門，了解當地政府的財政狀況、稅收政策、工程造價結算方式、當地旅游業發展情況等。

在取得第一手資料的基礎上，我們開始了東極小鎮的規劃方案設計、實施方案的編制。在方案編制過程中，我們咨詢機構在如何幫助政府挖掘項目收益來源途徑上花了大量時間。項目的規劃設計，與整個東極小鎮的產業規劃緊密相關，而產業規劃的好壞，又與項目收益戚戚相關。所以，除了向規劃設計專家、產業規劃專家、旅游公司請教學習外，還積極參與政府的產業規劃設計。對當地已有的旅游資源進行整合，尋找旅游產品線路，設定旅游資源特許經營范圍。

由于政府財政承受能力有限，政府對東極小鎮PPP項目產生的稅收，除上交國家部分以外地方留存部分，均通過財政預算返回到項目公司，作為政府付費的資金來源之一。這樣，對東極小鎮可能產生的稅收就需要有較為準確的測算。本著對政府、對投標社會資本負責的態度，我們專門聘請了“上海一頁稅務師事務所有限公司”稅務師作了本項目建設期和運營期涉稅情況分析，走訪了當地的稅務局，根據國家、項目所在省、市的相關規定，組織人員對東極小鎮項目在建設期和運營期產生的稅收進行了測算。根據測算結果，合理地設置了方案中的付費機制。

最終，在東極小鎮PPP項目收益來源途徑里，經過測算，公共建筑租賃收入、停車位租賃、公共建筑運營收入、公用事業收入、旅游收入分別占總收入的7%、2%、17%、39%、35%，使得項目投資財務內部收益率（稅后）達到8.14%，項目投資回收期為15.8年（稅后靜態），還款期為17年（含建設期）。這樣的結果，對社會資本是有吸引力的，達到了采用PPP模式運作東極小鎮的目的。

5 結語

東極小鎮PPP項目在咨詢團隊全體人員的通力合作下，成功進入了國家第二批PPP項目示范庫。目前已進入投標人編制投標文件階段，政府和咨詢機構都很期待項目成功落地。

通過本項目的實際操作，我們積累了很多寶貴經驗，相信在今后的PPP項目咨詢服務中，我們會做得更好。屆時，再與大家一起分享成功的經驗。