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董事長致辭
跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。 我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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某市政道路PPP項目可行性及必要性分析
發布時間：
2017-01-04
某市政道路PPP項目可行性及必要性分析
徐文斌 王曉妍
（江蘇省設備成套有限公司基礎設施咨詢分公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：在城市基礎設施建設中，有一類屬非經營性項目，即在建設后缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本，這類項目是否可以按PPP模式建設。現從國家有關PPP政策入手，論證這類項目以PPP模式建設的可行性，并分析了某市政道路PPP項目的實施方案中有關實際運營服務和績效考核等內容，進一步論證了政府付費模式下以PPP模式建設城市基礎設施的可行性和必要性。
關鍵詞：PPP模式；DBOT；運營服務；回報機制；績效考核
1 采用PPP模式建設政府付費模式下基礎設施建設可行性分析
某市為搶抓國家“一帶一路”戰略機遇，提升城市競爭力，推動產業結構調整升級，為大型企業入住提供更好的基礎設施服務，擬建多條市政道路。
《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文），嚴格限定了地方政府舉債程序和資金用途，如何繼續推進市政道路建設已經成為急需著手解決的問題。
從2014年開始，國家大力推廣運用PPP（政府和社會資本合作）模式，國務院及有關部委相繼出臺了一系列有關PPP的政策，通過對政策的學習和把握能更好地解決市政道路按PPP模式建設的問題。
（1）財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）明確指出：“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。”
（2）財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規定，在PPP項目中“社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。
（3）根據國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）對PPP項目的分類，PPP項目可以分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。1）經營性項目是指“具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目”。經營性項目的付費機制主要以使用者付費為主。2）準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的項目”。準經營性項目的付費機制由使用者付費加上政府補貼組成。3）非經營性項目，又稱為公益性項目，是指“缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，非經營性項目可通過政府購買服務的方式。
某市的市政道路項目（以下簡稱本項目），屬于PPP項目分類中的非經營性項目，缺乏使用者付費的基礎，因此需要通過政府購買服務的方式，依靠政府付費的機制進行投資成本的回收，滿足國家相關政策要求。
采用PPP模式可以減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，社會資本作為利益主體，可通過政府付費的形式獲取合理的投資收益，在特許經營權許可的范圍內，為推動項目可持續發展，項目公司將盡可能降低運營成本。此外，項目公司還受到可用性、使用量及績效考核等績效指標約束，公司營收直接與最終產出掛鉤，項目公司必須在能力范圍內使產出最大化和質量最優化，保證市政道路的建設質量。
鑒于以上分析，本項目按PPP模式運作是有必要和可行的，以下做具體分析。
2 本項目建設內容、交易結構及運作方式
本項目總投資約22億元，包含建設投資（包括工程費用、工程建設其他費用、預備費）、建設期利息。擬建9條市政道路，包含市政道路和配套綠化、路燈等，合作期10年，其中建設期2年（2017—2018年）。投融資結構為：政府方和社會資本方合資成立項目公司，項目資本金占總投資的30%，融資占比約70%。資本金中政府方持有20%的股權，社會資本持有80%的股權。
本項目擬采取“設計+建設+運營+移交”（DBOT）的運作方式。由項目公司負責項目的設計、投融資、建設、運營、維護和管理。在合作期內，項目涉及到的道路、路燈、綠化等由項目公司統一進行運營維護管理，特許經營期滿后移交給政府或其指定部門。
3 本項目回報機制
本項目屬于不具有向終端用戶收費機制的城市基礎設施項目，宜采用政府購買產品、服務的付費機制，即“政府付費”。根據項目中的資本性支出和運營維護成本支出，政府付費分為兩方面，一為可用性付費，二為運營服務費。
本項目采用政府購買服務方式，分為可用性付費和績效付費。項目按照可用性付費原則通過政府購買服務支付項目公司建設成本及合理利潤，資產的運營維護亦按照績效付費原則支付項目公司運營服務費。
付費時間從建設期第2年開始到合作期滿（9年），由政府逐年對項目公司進行付費。
3.1 可用性付費
可用性付費是指政府方向項目公司購買項目可用性的付費，即項目公司完成建設符合竣工驗收標準的道路、路燈、綠化等資產，為政府提供達到可用性要求資產的建設成本及合理利潤。按照項目中投入的資本金在運營期內回收及按設定的合理回報率計算的回報，加上項目公司融資部分還本付息金額，計算得出運營期政府的年均可用性付費。
3.2 運營服務費
運營服務費是指特許運營期內，政府方向項目公司支付的道路、路燈、綠化等項目的正常運營所發生費用及合理利潤。項目公司每年的運營維護成本包括：道路等資產的維修維護的人員工資、材料費、施工機械使用費、措施費及間接費等。參考該市市政設施養護定額等，測算出每項目的年均運營成本，政府在運營期內每年按該年均運營成本支付運營服務費。
選擇社會資本方時，向社會資本方提供項目規模、市政養護定額等經濟指標參數，由社會資本方進行下浮率報價、投標競爭。特許經營期內，若市政養護定額發生變化，項目運營成本相應調整，其余情況不予調整。政府付費結合績效考核成績，調整實際支付的政府付費金額。
4 本項目運營服務保障體系
本項目要求項目公司直接對項目進行運營，運營服務合同可納入PPP項目合同中一并規范。該部分內容應當包括運營服務的具體工作內容、質量要求、服務時間、合同對價、績效考核辦法、合同解除條款以及爭議解決方式等相關內容。
運營維護保函也對運營服務提供更有力的保障，保函主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照項目合同的約定履行運營維護義務。該保函的有效期通常視具體項目而定，可以一直到項目期限終止。
另外，還要建立多層次監督管理體系，監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。
建立健全考核驗收付費機制，政府付費金額與績效考核結果相掛鉤。在建設過程中，針對每個工程進行考核驗收，重點從項目建設流程是否規范、工程質量、安全、環保、檔案等是否符合現行法律法規、規章標準要求，工程進度是否按時完成等方面進行考核。在特許經營期內，針對運營維護的項目制訂考核標準，進行考核。采取常規考核和隨機考核相結合的方式，績效考核作為政府方履行監管的重要手段，政府付費前，必須進行考核。常規考核在項目公司向政府相關部門提交報告后5個工作日內啟動，并在15個工作日內完成。隨機考核不提前通知，可以隨時安排。項目公司須積極配合考核驗收工作。成立物價、財政、環保、住建等部門組成的成本監審小組。積極運用第三方評估，每兩年進行一次，形成評價結果應用機制和項目后評價機制。
本項目的績效考核機制參照如下原則建立、執行：
（1）績效考核主體：項目實施機構及政府相關物價、監管、審計等部門組織績效考核小組，考核對象為項目公司。
（2）項目公司在績效評價工作中承擔以下職責：
1）提供工程績效評價所需的有關資料；
2）提供有關年度財務決算報表和審計報告；
3）配合績效考核小組開展項目現場考察。
（3）績效考核層次：本項目績效評價包括以下三個層次：一是工程建設完成后的績效考核，重點對項目工程質量、工期、安全等關鍵績效指標進行考核，可以對本層次的考核相應設立獎懲機制以便促進社會資本建設成本的控制和建設效率的提高。二是項目階段性的績效評價，重點對階段目標實現程度、公共產品和服務的數量和質量、資金使用效率、運營管理、可持續性、公眾滿意度等方面進行綜合評價，以績效監控結果作為政府購買服務費用調整的依據，同時通過績效監控加強項目運營的監管。三是項目實施完畢后開展項目整個實施周期績效評價。對項目的總體目標實現程度、成本效益、可持續性等進行評價。
（4）考核時間：工程建設質量考核于工程竣工驗收后；運營管理績效考核在運營期內每年度末，政府支付服務費之前。
（5）績效考核指標如表1所示。
表1 績效考核指標
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一級指標 |
二級指標 |
三級指標 |
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時間 |
工程基本時間 |
設計時間 |
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建設時間 |
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費用 |
工程基本費用 |
設計費用 |
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建設費用 |
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質量 |
工程質量 |
設計可建造性 |
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工程質量合格品率 |
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工程質量優良品率 |
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運營質量 |
硬件設施質量 |
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軟件服務質量 |
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創新 |
工程創新 |
設計創新 |
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合同管理 |
合同彈性 |
修改合同達成率 |
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合同執行 |
政府和社會資本方違約次數 |
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各方滿意度 |
政府滿意度 |
政府對硬件設施的滿意度 |
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公眾滿意度 |
公眾對硬件設施的滿意度 |
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項目 可持續發展 |
運營商績效 |
總資產周轉率（次） |
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資產負債表 |
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資本積累率 |
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組織建設 |
人員結構合理程度 |
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員工人均培訓天數及費用 |
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資源利用 |
項目單位凈資產值綜合能耗 |
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環境保護 |
環境質量指數 |
（6）績效評價標準：本項目采用標桿標準進行考核，評價機構以一定時期一定范圍內的同類項目為樣本，采用一定的方法，對相關數據進行測算從而得出平均值。績效考核小組在評估時，按百分制進行評分。
（7）績效報告編制：績效報告是績效評價機制的結論信息，每次考核后均應以正式書面績效報告的形式呈現績效考核結果。
（8）反饋機制建立：績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督，切實提高項目實施水平和效益。同時，政府方應將績效評價結果作為PPP項目的財政補貼（政府付費）、合作期限等重要內容調整的依據，可通過合同約定具體調整條件和方式，保證公共利益最大化。
（9）績效考核預留金：建設期考核合格后政府方每年在向項目公司支付的可用性付費，運營期政府方支付運營服務費之前預留當年應付金額的10%作為績效考核金，根據項目公司的績效得分決定該筆款項的支付比例。本著財務評價的會計謹慎性原則，在項目進行財務評價的過程中，以政府方的最大支出責任進行測算。
6 結語
本項目屬政府購買服務方式的PPP項目，通過設置可量化的績效指標，將可用性付費和運營績效付費分別與可用性資產和運營維護成果掛鉤，政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運營維護績效服務費。
在大量的城市基礎設施建設中，很多和本項目類似，缺乏使用者付費的基礎，屬公益性項目，采用PPP模式既可以解決地方政府在基礎設施建設中建設資金投入的壓力，同時又以政府付費的形式為社會資本獲取合理的投資回報提供了保障，可以調動社會資本參與建設城市基礎設施的積極性。此外，通過設計可用性、運營服務及績效等考核指標，可以促進社會資本保證建設質量并做好運營期間的維護保養。PPP將成為城市基礎設施建設的一個新模式，將會在城市基礎設施建設中發揮越來越大的作用。
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