某市政道路PPP項(xiàng)目可行性及必要性分析

徐文斌  王曉妍

（江蘇省設(shè)備成套有限公司基礎(chǔ)設(shè)施咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有一類(lèi)屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即在建設(shè)后缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本，這類(lèi)項(xiàng)目是否可以按PPP模式建設(shè)。現(xiàn)從國(guó)家有關(guān)PPP政策入手，論證這類(lèi)項(xiàng)目以PPP模式建設(shè)的可行性，并分析了某市政道路PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中有關(guān)實(shí)際運(yùn)營(yíng)服務(wù)和績(jī)效考核等內(nèi)容，進(jìn)一步論證了政府付費(fèi)模式下以PPP模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的可行性和必要性。

關(guān)鍵詞：PPP模式；DBOT；運(yùn)營(yíng)服務(wù)；回報(bào)機(jī)制；績(jī)效考核

1  采用PPP模式建設(shè)政府付費(fèi)模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可行性分析

某市為搶抓國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，為大型企業(yè)入住提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，擬建多條市政道路。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文），嚴(yán)格限定了地方政府舉債程序和資金用途，如何繼續(xù)推進(jìn)市政道路建設(shè)已經(jīng)成為急需著手解決的問(wèn)題。

從2014年開(kāi)始，國(guó)家大力推廣運(yùn)用PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)PPP的政策，通過(guò)對(duì)政策的學(xué)習(xí)和把握能更好地解決市政道路按PPP模式建設(shè)的問(wèn)題。

（1）財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）明確指出：“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。”

（2）財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中“社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

（3）根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）對(duì)PPP項(xiàng)目的分類(lèi)，PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。1）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目”。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制主要以使用者付費(fèi)為主。2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制由使用者付費(fèi)加上政府補(bǔ)貼組成。3）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，又稱(chēng)為公益性項(xiàng)目，是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。

某市的市政道路項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本項(xiàng)目），屬于PPP項(xiàng)目分類(lèi)中的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，因此需要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，依靠政府付費(fèi)的機(jī)制進(jìn)行投資成本的回收，滿足國(guó)家相關(guān)政策要求。

采用PPP模式可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，社會(huì)資本作為利益主體，可通過(guò)政府付費(fèi)的形式獲取合理的投資收益，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可的范圍內(nèi)，為推動(dòng)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，項(xiàng)目公司將盡可能降低運(yùn)營(yíng)成本。此外，項(xiàng)目公司還受到可用性、使用量及績(jī)效考核等績(jī)效指標(biāo)約束，公司營(yíng)收直接與最終產(chǎn)出掛鉤，項(xiàng)目公司必須在能力范圍內(nèi)使產(chǎn)出最大化和質(zhì)量最優(yōu)化，保證市政道路的建設(shè)質(zhì)量。

鑒于以上分析，本項(xiàng)目按PPP模式運(yùn)作是有必要和可行的，以下做具體分析。

2  本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、交易結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式

本項(xiàng)目總投資約22億元，包含建設(shè)投資（包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)）、建設(shè)期利息。擬建9條市政道路，包含市政道路和配套綠化、路燈等，合作期10年，其中建設(shè)期2年（2017—2018年）。投融資結(jié)構(gòu)為：政府方和社會(huì)資本方合資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目資本金占總投資的30%，融資占比約70%。資本金中政府方持有20%的股權(quán)，社會(huì)資本持有80%的股權(quán)。

本項(xiàng)目擬采取“設(shè)計(jì)+建設(shè)+運(yùn)營(yíng)+移交”（DBOT）的運(yùn)作方式。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理。在合作期內(nèi)，項(xiàng)目涉及到的道路、路燈、綠化等由項(xiàng)目公司統(tǒng)一進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，特許經(jīng)營(yíng)期滿后移交給政府或其指定部門(mén)。

3  本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

本項(xiàng)目屬于不具有向終端用戶收費(fèi)機(jī)制的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，宜采用政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品、服務(wù)的付費(fèi)機(jī)制，即“政府付費(fèi)”。根據(jù)項(xiàng)目中的資本性支出和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本支出，政府付費(fèi)分為兩方面，一為可用性付費(fèi)，二為運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。

本項(xiàng)目采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，分為可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。項(xiàng)目按照可用性付費(fèi)原則通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支付項(xiàng)目公司建設(shè)成本及合理利潤(rùn)，資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)亦按照績(jī)效付費(fèi)原則支付項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。

付費(fèi)時(shí)間從建設(shè)期第2年開(kāi)始到合作期滿（9年），由政府逐年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)。

3.1  可用性付費(fèi)

可用性付費(fèi)是指政府方向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目可用性的付費(fèi)，即項(xiàng)目公司完成建設(shè)符合竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的道路、路燈、綠化等資產(chǎn)，為政府提供達(dá)到可用性要求資產(chǎn)的建設(shè)成本及合理利潤(rùn)。按照項(xiàng)目中投入的資本金在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)回收及按設(shè)定的合理回報(bào)率計(jì)算的回報(bào)，加上項(xiàng)目公司融資部分還本付息金額，計(jì)算得出運(yùn)營(yíng)期政府的年均可用性付費(fèi)。

3.2  運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)

運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)是指特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府方向項(xiàng)目公司支付的道路、路燈、綠化等項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)所發(fā)生費(fèi)用及合理利潤(rùn)。項(xiàng)目公司每年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本包括：道路等資產(chǎn)的維修維護(hù)的人員工資、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、措施費(fèi)及間接費(fèi)等。參考該市市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)定額等，測(cè)算出每項(xiàng)目的年均運(yùn)營(yíng)成本，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年按該年均運(yùn)營(yíng)成本支付運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。

選擇社會(huì)資本方時(shí)，向社會(huì)資本方提供項(xiàng)目規(guī)模、市政養(yǎng)護(hù)定額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)參數(shù)，由社會(huì)資本方進(jìn)行下浮率報(bào)價(jià)、投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，若市政養(yǎng)護(hù)定額發(fā)生變化，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本相應(yīng)調(diào)整，其余情況不予調(diào)整。政府付費(fèi)結(jié)合績(jī)效考核成績(jī)，調(diào)整實(shí)際支付的政府付費(fèi)金額。

4  本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障體系

本項(xiàng)目要求項(xiàng)目公司直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同可納入PPP項(xiàng)目合同中一并規(guī)范。該部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括運(yùn)營(yíng)服務(wù)的具體工作內(nèi)容、質(zhì)量要求、服務(wù)時(shí)間、合同對(duì)價(jià)、績(jī)效考核辦法、合同解除條款以及爭(zhēng)議解決方式等相關(guān)內(nèi)容。

運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函也對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供更有力的保障，保函主要用以擔(dān)保項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi)按照項(xiàng)目合同的約定履行運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù)。該保函的有效期通常視具體項(xiàng)目而定，可以一直到項(xiàng)目期限終止。

另外，還要建立多層次監(jiān)督管理體系，監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

5  本項(xiàng)目績(jī)效考核體系

建立健全考核驗(yàn)收付費(fèi)機(jī)制，政府付費(fèi)金額與績(jī)效考核結(jié)果相掛鉤。在建設(shè)過(guò)程中，針對(duì)每個(gè)工程進(jìn)行考核驗(yàn)收，重點(diǎn)從項(xiàng)目建設(shè)流程是否規(guī)范、工程質(zhì)量、安全、環(huán)保、檔案等是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)要求，工程進(jìn)度是否按時(shí)完成等方面進(jìn)行考核。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，針對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的項(xiàng)目制訂考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行考核。采取常規(guī)考核和隨機(jī)考核相結(jié)合的方式，績(jī)效考核作為政府方履行監(jiān)管的重要手段，政府付費(fèi)前，必須進(jìn)行考核。常規(guī)考核在項(xiàng)目公司向政府相關(guān)部門(mén)提交報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)，并在15個(gè)工作日內(nèi)完成。隨機(jī)考核不提前通知，可以隨時(shí)安排。項(xiàng)目公司須積極配合考核驗(yàn)收工作。成立物價(jià)、財(cái)政、環(huán)保、住建等部門(mén)組成的成本監(jiān)審小組。積極運(yùn)用第三方評(píng)估，每?jī)赡赀M(jìn)行一次，形成評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制。

本項(xiàng)目的績(jī)效考核機(jī)制參照如下原則建立、執(zhí)行：

（1）績(jī)效考核主體：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)物價(jià)、監(jiān)管、審計(jì)等部門(mén)組織績(jī)效考核小組，考核對(duì)象為項(xiàng)目公司。

（2）項(xiàng)目公司在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中承擔(dān)以下職責(zé)：

1）提供工程績(jī)效評(píng)價(jià)所需的有關(guān)資料；

2）提供有關(guān)年度財(cái)務(wù)決算報(bào)表和審計(jì)報(bào)告；

3）配合績(jī)效考核小組開(kāi)展項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)考察。

（3）績(jī)效考核層次：本項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)包括以下三個(gè)層次：一是工程建設(shè)完成后的績(jī)效考核，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量、工期、安全等關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行考核，可以對(duì)本層次的考核相應(yīng)設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制以便促進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)成本的控制和建設(shè)效率的提高。二是項(xiàng)目階段性的績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、資金使用效率、運(yùn)營(yíng)管理、可持續(xù)性、公眾滿意度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以績(jī)效監(jiān)控結(jié)果作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用調(diào)整的依據(jù)，同時(shí)通過(guò)績(jī)效監(jiān)控加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。三是項(xiàng)目實(shí)施完畢后開(kāi)展項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施周期績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目的總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、成本效益、可持續(xù)性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（4）考核時(shí)間：工程建設(shè)質(zhì)量考核于工程竣工驗(yàn)收后；運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效考核在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年度末，政府支付服務(wù)費(fèi)之前。

（5）績(jī)效考核指標(biāo)如表1所示。

表1  績(jī)效考核指標(biāo)

（6）績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：本項(xiàng)目采用標(biāo)桿標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以一定時(shí)期一定范圍內(nèi)的同類(lèi)項(xiàng)目為樣本，采用一定的方法，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算從而得出平均值。績(jī)效考核小組在評(píng)估時(shí)，按百分制進(jìn)行評(píng)分。

（7）績(jī)效報(bào)告編制：績(jī)效報(bào)告是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的結(jié)論信息，每次考核后均應(yīng)以正式書(shū)面績(jī)效報(bào)告的形式呈現(xiàn)績(jī)效考核結(jié)果。

（8）反饋機(jī)制建立：績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)提高項(xiàng)目實(shí)施水平和效益。同時(shí)，政府方應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼（政府付費(fèi)）、合作期限等重要內(nèi)容調(diào)整的依據(jù)，可通過(guò)合同約定具體調(diào)整條件和方式，保證公共利益最大化。

（9）績(jī)效考核預(yù)留金：建設(shè)期考核合格后政府方每年在向項(xiàng)目公司支付的可用性付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期政府方支付運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)之前預(yù)留當(dāng)年應(yīng)付金額的10%作為績(jī)效考核金，根據(jù)項(xiàng)目公司的績(jī)效得分決定該筆款項(xiàng)的支付比例。本著財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的會(huì)計(jì)謹(jǐn)慎性原則，在項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的過(guò)程中，以政府方的最大支出責(zé)任進(jìn)行測(cè)算。

6  結(jié)語(yǔ)

本項(xiàng)目屬政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的PPP項(xiàng)目，通過(guò)設(shè)置可量化的績(jī)效指標(biāo)，將可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)分別與可用性資產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成果掛鉤，政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)。

在大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，很多和本項(xiàng)目類(lèi)似，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，屬公益性項(xiàng)目，采用PPP模式既可以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建設(shè)資金投入的壓力，同時(shí)又以政府付費(fèi)的形式為社會(huì)資本獲取合理的投資回報(bào)提供了保障，可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。此外，通過(guò)設(shè)計(jì)可用性、運(yùn)營(yíng)服務(wù)及績(jī)效等考核指標(biāo)，可以促進(jìn)社會(huì)資本保證建設(shè)質(zhì)量并做好運(yùn)營(yíng)期間的維護(hù)保養(yǎng)。PPP將成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)新模式，將會(huì)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。