全部

全部
產品管理
新聞資訊
介紹內容
企業網點
常見問題
企業視頻
企業圖冊

搜索

首頁
公司概況
董事長致辭

跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
新聞中心
- 公司動態
- 行業新聞
核心業務
典型業績
黨的建設
企業文化
紀檢信箱
聯系我們
- 人才招聘
- 聯系方式
留言本

PPP專欄

首頁

PPP模式理論及其投融資風險——以即墨城區東部醫療衛生中心為例

發布時間：

2016-12-26

PPP模式理論及其投融資風險

——以即墨城區東部醫療衛生中心為例

何悅虞萍

（江蘇省設備成套有限公司綜合技術咨詢分公司，江蘇南京 210009）

摘要：政府與社會資本合作（PPP）模式作為公私合營的一種綜合城市新型化建設模式，由于其運營周期長、未預期風險較高、相關法律制度不完善等，該模式潛藏著巨大的投融資風險。現通過對PPP模式的詳細介紹，以即墨城區東部醫療衛生中心為例，分析其模式特征，剖析存在的投融資風險及其應對措施。

關鍵詞：PPP模式；投融資風險；即墨城區東部醫療衛生中心；優勢；應對措施

0 引言

推廣政府與社會資本合作模式創新對于加快新型城鎮化、實現國家治理現代化、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。在基礎設施及公共服務領域通過PPP機制引進民間資本，吸引社會資金參與供給，一方面可以減輕政府財政壓力，在更好發揮其作用的同時，使社會公眾得到更高質量的公共工程和公共服務的有效供給；另一方面將為日益壯大的民間資本、社會資金創造市場發展空間，使市場主體在市場體系中更好地發揮其優勢和創造力。然而，地方在推廣運用PPP模式過程中遇到了諸多障礙。為有效化解地方融資平臺債務風險，財政部強調，各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目以TOT（轉讓-運營-移交）等方式轉型為PPP項目。但是在化解存量地方債過程中如何對由政府投資的工程和基礎設施項目進行估價，以避免國有資產流失，以及如何避免PPP模式的濫用等，亟待理論界研究探討。

1 PPP模式的理論闡釋

PPP（Public-Private Partnership，公私合營）是指為建設城市公共基礎設施，各國政府與私營合作方在特許權協議的基礎上而進行的合作。項目由私營合作方進行投資、建造并在特許權協議中約定的時間內運營此項目，特許經營日期期滿后將項目的全部資產交由該國政府。在PPP模式建設項目合作過程中，政府公共部門通常資金不足，管理效率低下但其可以通過制定政策對項目施加影響；私營合作方承擔項目風險（特別是國家層面風險）能力有限，但其通常資金充足、管理經驗豐富、創新力與主動性強，政府公共部門和私營合作方各有優缺點，可以實現優勢互補。PPP項目是一個長期而復雜的過程，這種大范圍建設活動的風險也存在于項目的整個壽命周期中。

由于各方參與目的和對項目期望的差異以及各參與方優劣勢的存在，往往一方可能因為項目的緊迫性而讓步接受對方的條件，卻在項目實施中能兌現承諾從而導致爭端，這種情況在PPP模式發展尚不成熟的我國，項目建設過程中的表現就尤為明顯。眾所周知，沒有一個項目建設是沒有風險的，風險可以控制、降低、規避、轉移或者承擔，但絕對不可小視。從國內外PPP項目的實踐經驗可以看出，并不是所有的項目都取得了成功，尤其是在我國，一些PPP項目暴露出極高的風險。風險作為一種工程建設領域中的客觀現象，其概念應該包括三個層面：什么是風險、風險發生的概率和風險帶來的后果。PPP項目多數是針對諸如能源、交通、水利等基礎設施項目，由于其投資額巨大、合同周期長以及不完全契約的特點，使得PPP模式項目的各參與方將面臨比一般工程項目更多的潛在風險。

綜上，在PPP項目建設的過程中，如何確定風險，如何正確地對風險作出決策，這對PPP項目目標和績效的實現都是至關重要的。客觀評估整個項目周期的風險，對其進行識別、分析以及量化，并采取相應的措施進行分擔，并保證各參與方分擔比例的合理性與公平性，在PPP項目壓力巨大的中國，具有非常重要的現實意義。

2 即墨城區東部醫療衛生中心項目情況

2.1 項目情況

2.1.1 建設內容和建設規模

即墨城區東部醫療衛生中心（山東省立醫院青島醫院）占地面積約145 333 m²（218畝），總建筑面積249 446.87 m²，其中：即墨市疾病預防控制中心8 376.87 m²、即墨市公共衛生醫療中心26 341 m²、行政后勤保障中心20 096 m²、病房樓64 713.9 m²、醫療綜合樓104 941.1 m²；地下人防停車場24 978 m²。目前，墨城區東部醫療衛生中心（山東省立醫院青島醫院）即墨市疾病預防控制中心、公共衛生醫療中心、食堂會議中心、動力中心及單身宿舍樓、病房樓、醫療綜合樓主體已封頂，土建工程已大部分完成。

經分析，納入本PPP項目建設內容包括幕墻施工、病房樓、醫療綜合樓、行政后勤保障中心、疾病預防控制中心土建施工、地下人防停車場（24 978 m²）、室外工程、室內裝飾裝修、機電安裝（含消防、空調、弱電、強電等）、凈化工程等。

2.1.2 投資規模

即墨城區東部醫療衛生中心（山東省立醫院青島醫院）預計總投資14.84億元，其中政府前期已支付費用3.58億元。政府前期支付的費用不計入本PPP項目實施范圍，因此，本PPP項目總投資（估算）為11.26億元，其中：建設投資11.06億元，建設期利息0.2億元。項目實際完成投資額以項目公司在項目完工（竣工）后最終以審計部門確認的建筑安裝工程費、經政府方認可的前期費用以及其他雙方認定的費用為準。項目合同中涉及的以實際投資額為基數的計算，在結算未確定之前，暫以過程計量累計確定的金額為依據，待結算確定后相應調整。

2.1.3 項目實施機構

即墨市政府授權即墨省級經濟開發區藍色新區管委會作為本項目實施機構，具體負責本項目的實施；同時授權山東省鑫誠恒業開發建設有限公司作為本項目政府平臺公司。未來由項目公司具體負責即墨城區東部醫療衛生中心（山東省立醫院青島醫院）的投資、融資、建設及公共服務等。

2.1.4 運作方式

項目采用BOT（建設-運營-移交）模式。

項目運作具體內容為：由山東省鑫誠恒業開發建設有限公司與社會資本成立項目公司，即墨市政府授予項目公司對即墨城區東部醫療衛生中心（山東省立醫院青島醫院）的特許經營權。項目公司負責項目的投資、融資、建設，并負責提供運營期醫院的運營維護服務，運營期滿后，政府按照社會資本期初股本投資贖回，特許經營協議終止。

根據PPP合同，由即墨市政府向項目公司購買本項目的可用性服務以及維持本項目可用性所需的運營維護服務，政府根據績效考核情況向項目公司支付運營補貼。該項可用性服務費將納入即墨市政府年度預算支出計劃（圖1）。

圖1 PPP運作模式圖

2.2 采用PPP模式的優勢

2.2.1 提高公共財政使用效率

采用PPP模式，可以減輕政府公共財政預算，以較少的財政投入來帶動更多的資金投入，提高了公共財政使用效率。社會資本參與到政府基礎設施和公用事業中來，意味著兩者共同參與項目的建設，能彼此起到監督作用，有利于發揮社會資金的能動性和創造性，有利于提高工程建設效率和降低工程建設和運營成本，避免項目資金風險。

2.2.2 平滑政府財政支出，增加社會公共服務供給，提高運營效率

本項目前期資本性投入大，通過引入社會資本，可將短期建設支出轉化為合作期內的分期支付可用性服務費和運維績效服務費，有利于平滑財政支付資金壓力、加快社會公共服務建設。建立健全完善醫療衛生服務體系，是促進經濟社會發展，實現全面建成小康社會目標的重要內容。本項目建成后，將為城鄉群眾提供多層次、多樣化、高水平、高質量的醫療衛生服務。在政府有限的財力下，增加社會公共服務供給，充分適應社會發展的需要。

本項目將建立以客戶為導向的績效評價機制，能夠激勵社會資本參與者為降低成本而努力改善管理，降低全生命周期成本，提高運營效率；同時也有利于政府減少對微觀事務的干預，充分發揮市場機制的調節作用，促進政府部門將更多的精力和資源投入到規劃和監管上來，提升政府管理社會的水平。

2.2.3 優化項目風險分配，降低全壽命周期成本，實現合作雙方互利共贏

PPP模式提倡“讓專業的人做專業的事”，本項目施工及運營管理的專業化要求較高，更適合引入專業化的社會資本來負責設計、投資、融資、建設和運營維護。同時，在風險最優分配的激勵約束機制下，社會資本也有足夠動力，統籌考慮項目的設計方案、建設質量和后續運營維護成本，在保障服務質量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。本項目采用PPP模式，能夠使得政府與社會資本彼此取長補短，發揮各自的優勢，互相彌補不足，雙方能形成一個互利共贏的局面。雙方可在項目初期建立風險分配機制，合理分擔風險，降低融資難度，并通過建立合理的合同體系實現收益雙方共享，同時也提高了公共服務供給效率和質量。

2.2.4 有利于轉變政府職能

PPP模式要求政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和契約精神，切實履行義務、承擔相應風險；另一方面在加強項目規劃、篩選和評估的同時，通過建立和落實基于績效的考核機制，加強對社會資本的監管，切實保障公共產品和服務質量得到改善，達到物有所值。

3 即墨城區東部醫療衛生中心項目中的投融資風險

即墨城區東部醫療衛生中心項目PPP模式運營中，投融資風險包括外部風險和內部風險。

3.1 外部風險識別

該項目外部風險包括政策風險、社會風險、運營風險、不可抗力風險。

3.1.1 政策風險

即墨城區東部醫療衛生中心項目建設過程中，可能會遇到的政策風險包括相關法律法規的變更、稅率變化及在某項目上的政府付款延期、某個具體項目在建設過程中可能會因為流程問題導致相關審批的延誤以及可能性相對較小的主要負責人的變更等。

3.1.2 社會風險

社會風險主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。此部分內容是由政府在項目開展前或者項目開展初期通過社會穩定性評價確定下來的，社會資本方/項目公司對于此部分內容的影響力很弱，如果將本部分風險交由社會資本方承擔，會導致社會資本方對項目成本估測的升高，由此會增加項目實施的成本，同時會加大談判的難度。并且，此風險交由社會資本方承擔實際上并不能有效控制該風險，所以建議該部分風險由政府承擔。

3.1.3 運營風險

在政府和社會資本合作項目中，社會資本方提供資金和融資貸款的能力是政府方選定社會資本方的重要指標之一，社會資本方在項目實施開展過程中需要以其融資能力為項目提供資金支持和保證。本項目總投資約為11.26億元，其中資本金3億元，占比26.65%；銀行融資8.26億元，占比73.35%。本PPP項目，項目公司由社會資本100%占股，因此，融資風險由社會資本方/項目公司承擔。

為應對運營風險，可采取以下措施：社會資本方的掌控力度會大于政府方，將其交由社會資本方承擔有利于項目的高效開展；社會資本方作為長期從事市場活動的主體，相對于政府方，社會資本方具有成熟的融資程序和相關人員配備，其能夠準確測定項目融資的成本和風險。因此，將此部分風險交由社會資本方/項目公司承擔，符合開展PPP模式的初衷，相對于由政府方承擔此風險，能夠有效降低成本、提高效率。因此，建議該部分風險由社會資本方承擔。