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董事長致辭
跨越時代的變遷，歷經歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發展成為江蘇省內獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業地位。 我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業。2008年，公司與中國江蘇國際經濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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城市集中供熱項目中PPP模式應用研究與案例分析
發布時間：
2016-12-29
城市集中供熱項目中PPP模式應用研究與案例分析
李 軻
（江蘇省設備成套有限公司國際工程招標分公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：簡單介紹了PPP模式的概念、核心本質及國內PPP 項目基本情況，重點通過對江蘇省某縣城采用PPP模式建設中心城區供熱管網項目的闡述，分析了供熱管網PPP項目的運作模式，提出了當前供熱管網項目采用PPP模式推進的建議，對于后續供熱管網項目PPP運作有一定的借鑒作用。
關鍵詞：PPP模式；供熱項目；交易結構；風險分配
1 PPP模式的概念及核心本質
PPP的概念在國際上目前沒有一致定義，國家財政部相關文件[1]中將PPP模式定義為公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。
2 目前國內PPP項目基本情況
2016年以來，全國PPP項目落地加速，截至6月底，全國項目落地率已經達到23.8%，落地項目數增長了619個，項目總投資額約1萬億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項目250個，新增項目總投資5 000億元，項目落地速度顯著加快。在財政部兩批232個示范項目中，落地項目105個，占示范項目總數的45.3%，總投資3 078億元，發揮了良好的示范引領作用。另外，民營資本參與率也穩步提高，據不完全統計，已落地示范項目民營資本參與率達39%。在當前經濟下行環境下，PPP對促進經濟增長、拉動民間投資發揮了積極作用。
3 江蘇省某縣城供熱項目基本情況
3.1 項目背景
城區集中供熱工程是一項民心工程，是城鎮“碧水藍天”工程的重要項目之一。通過本次城區集中供熱工程的實施，將實現集中供熱面積約900萬m2，取消該區域小鍋爐房，解決小鍋爐房分散供熱能耗高、污染嚴重的問題，每年可為國家節約大量原煤，為實現“藍天、碧水和綠色家園”的環保城鎮建設目標作出貢獻。
本項目建設完成后，以為城市提供穩定、可靠、高品位的熱源為主要目標，節約能源，減少城市污染，帶動產業發展，改善人民生活環境，方便居民日常生活，其經濟效益、環境效益和社會效益均十分顯著。
3.2 項目概況
3.2.1 項目類型、所屬行業
城區集中供熱項目屬新建，為熱力生產和供應行業（行業代碼：4430）。
3.2.2 投資規模
該項目總投資約為59 600萬元，其中資本金約為11 919萬元。政府方通過已實施的工程量作價入股出資額約2 383萬元，占股20%；社會資本出資9 535萬元，占股80%。即政府方與選定的社會資本按照20%:80%的股權比例出資。
3.2.3 建設內容
該項目新敷設蒸汽管道約16.35 km，敷設熱水管道162.16 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為2 071.37 t/h。其中一期工程新敷設蒸汽管道16.35 km，敷設熱水管道95.72 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為717.16 t/h；二期工程新敷設熱水管道66.44 km（含供水管與回水管），新增外供蒸汽總量為1 354.21 t/h。
3.2.4 產出標準
本項目供熱運行安全及服務質量標準按照國家住建部現行標準執行，供熱設施的設計應當符合《城鎮供熱管網設計規范》（CJJ34—2010）、《城市集中供熱系統安全運行技術規程》（CJJ88—2014）、《民用建筑供暖通風與空氣調節設計規范》（GB50736—2012）、《城鎮供熱系統節能技術規范》（CJJT185—2012）、《供熱系統節能改造技術規范》（GB/T50893—2013）等規范和工程建設強制性標準，以及消防、安全生產、抗震、防雷、防洪等要求，并按照國家有關規定報經有關部門審查。
3.2.5 回報機制
項目通過對該縣城區提供供暖服務來收取用戶支付費用，為使用者付費機制。
3.3 項目交易結構
3.3.1 建設模式
依據財政部相關操作指南[2]，并結合本PPP項目的自身特點，將項目收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素進行綜合分析，本項目采取BOT運作方式。由社會資本負責該項目的投資、融資、建造、運營、維護、管理和用戶服務的職責，政府的參與角色邊界控制在公共產品及服務的定價管理、公共服務質量及數量的監管、相關優惠政策的落實等方面。
本項目為該縣城區提供集中供熱服務，保證穩定、可靠、高品位的熱源，滿足整個縣城區域內單位、居民的供熱需求。
3.3.2 項目的投融資結構
本項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，以及項目資產的形成和轉移過程等，如圖1所示。
圖1 投融資結構圖
3.3.3 融資安排
項目公司由社會資本在該縣全資設立，公司注冊資本不低于項目總投資的20%，并根據項目建設進度和融資機構要求及時、足額繳納。
本項目全部融資由項目公司完成，當公司不能順利完成項目融資時，則由社會資本方通過股東貸款、補充提供擔保等方式解決，以確保項目公司的融資足額及時到位。
目前項目公司主要的融資方式有股東借款、金融機構貸款等方式，項目公司通過融資籌措項目資金，以解決項目投資總額和注冊資本之間的差額。參照城區集中供暖項目的融資模式，本項目的融資方式建議采用金融機構貸款模式。
3.3.4 項目資產權屬
本項目土地性質為市政劃撥用地，由縣政府無償提供給特許經營者使用，土地使用期限與特許經營期一致。在特許經營期內，政府方擁有本項目的土地使用權并持有本項目國有土地使用權證。
在本項目特許經營期內，投資者擁有本項目使用土地的權利、所有在投資者名下的財產、設備和設施的項目運營權和收益權。特許經營者負責項目設施的運營管理、安全生產、維護大修、更新改造等，并保證設施完好，經營期滿無償移交。
3.3.5 績效考核指標
項目建成后，為促使項目最大程度的發揮效果，更好地發揮改善該縣城區集中供熱條件，本項目采用PPP模式之后應該加強對項目公司運營管理工作的考核，主要通過供熱產量、供熱成本、設備完好率、周邊績效等指標進行考評，當期集中供熱服務費按考評后應支付的比例確認。
3.4 項目風險分配
按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險通常由社會資本承擔；法律、政策和最低需求等風險通常由政府方承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔[3]。
本項目經過探索，該縣城區集中供熱項目設立了以下平衡風險和收益的機制：
（1）供熱定價機制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價格實行政府定價。
（2）在風險分擔問題上，項目建成達產后集中供熱系統面積達到達產面積約900萬m2，該縣人民政府明確了如果超出主熱源規劃供熱面積以外的熱用戶，接入時收取入網設施改造費，超出涉及范圍的管網建設，另行協商解決。
（3）資本退出機制。城市集中供熱屬于民生工程，具有公益性，當遇到不可抗力或不可預見事件對其運營造成嚴重影響時，政府有義務介入以保證系統的正常安全運行，從而最大限度地保障城市居民的切身利益。如果項目公司因為自身經營不善、違約等行為而導致工程建設或正常經營難以為繼，政府將介入并接管項目資產及后續運營。
3.5 項目邊界條件
3.5.1 特許經營期
該項目的特許經營期為30年（含建設期4年），從《特許經營協議》批準生效之日起計算。
3.5.2 建設工期
本項目一期工程建設工期為2年（含前期工作時間），一期工程預計2016年12月開工，2018年12月竣工，二期工程預計2019年1月開工，2020年12月竣工。
3.5.3 項目的配套設施建設
本項目的水、電、路等配套設施情況由投資人自行調研踏勘，并由投資人完善，使其滿足項目的建設、運營要求；本項目的電力接入系統由投資人負責建設。
3.5.4 項目監管
對城市市政公用事業PPP項目的監管，不是單個部門的工作，而是一個網狀的綜合管理體系，在政府的統一協調下，相關部門應依據各自職能開展相應的監管工作，并建立固定的交流機制，深入全面了解企業真實情況，形成對企業全方位的監管。
3.5.5 政策性補助、補貼
社會資本方應提供本項目的相關資料，積極協助招標方爭取國家、省的補助和補貼。由于本項目建設獲得的補助、補貼，除由相關政策明確規定直接補貼給項目公司外，其余的歸政府擁有。其中，獲得專項資金、以獎代補資金等按工程建設進度予以撥付，待項目運營時在供暖服務費中逐步進行抵扣。
3.6 項目特點分析
該項目采用BOT運作方式，運營年限為30年，項目公司通過為該地區提供供暖服務來收取供暖服務費。在供熱服務費支付上，設置績效考核標準，在考評后根據對應的支付比例來支付供暖服務費，項目的投融資結構、合同結構和監管結構較為全面合理，這都歸功于項目準備階段對交易結構設計的重視。
本項目區別于其他PPP項目的亮點主要包括：項目招標前充分進行市場測試，這樣可以避免招、投標雙方在資格預審工作環節的時間和費用，大大縮短招標投標過程，有利于增強投標的競爭性；對業主來講，也擴大了選擇社會資本的余地，提高了工作效率。
該縣城區集中供熱項目在協議中明確約定了政府和項目公司的各項權利、義務、責任和承諾，這是雙方重視契約精神的體現。全過程的履約精神將為PPP項目的良好運營和產品/服務的高質高效輸出提供強有力的保障。
4 體會與參考
采用PPP模式的優勢是可消除費用的超支，有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成；有利于轉換政府職能，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者轉變為監督者，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力；投資主體多元化，利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，更好地促進投融資體制改革，同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗，提供高效優質的服務；政府部門和民間部門亦可取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足，以此形成互利互惠的長期目標，實現以最有效的成本為公眾提供最優質的服務。
PPP模式的局限性主要體現在PPP項目的立項要面對復雜而耗時的許可和審批過程。獲得基礎設施項目的許可和審批往往會牽涉到不同層級的多個政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。由于政策或法律法規的不完善或相互間的一致性問題，在某些情況下，投資者還有可能面臨含糊和不確定的環境，這無形中給社會資本帶來了投資壓力。其次，政策或法律法規含糊、矛盾以及彈性過大或過小，也對PPP項目的運作產生一些不利的影響，主要表現在法律與政策法規之間的一致性問題；新舊政策或法律法規之間的連貫性和一致性問題。此外，PPP項目通常投資大，耗時長，一般在15～20年甚至更長。因此，對于風險的預測與管理以及合理的風險分擔機制是PPP能否成功運作的關鍵。
5 結論與建議
（1）供熱行業屬于民生行業，受當前能源端能源價格尚未理順和末端用熱價格政府定價的制約[4]，采用PPP模式具有一定的風險性。另外，項目本身也需要具備一定的盈利能力，最低需求滿足供熱行業成本利潤率才可能推向市場，成功引入社會資本，發揮PPP模式融資提效的作用。
（2）對于涉及到老舊供熱資產的收購和整合的項目，建議分階段、分步驟解決現狀和規劃供熱等問題，可采用存量資產委托運行管理模式，增量資產采用特許經營模式，有助于推進供熱項目PPP模式的落地，否則可能容易陷入長期的商談合作過程，避免形成PPP模式在供熱項目中難以推進的誤區。
（3）供熱項目涉及到當地民生，外地資本對于項目的運行管理水平和新建項目的投資成本控制較為關注，其中需要當地供熱主管部門進行協調，需要建立良好的信任和溝通機制，尤其是針對投資成本控制方面，建議基于“誰可控誰承擔風險”的原則分擔項目風險，打消社會資本對于當地投資供熱項目的疑慮，這將有助于PPP模式在供熱行業的推進和進一步提高供熱管理水平。
[參考文獻]
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[2] 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知：財金[2014]113號[A].
[3] 關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知：財金[2014]156號[A].
[4] 國家發展改革委、建設部關于印發《城市供熱價格管理暫行辦法》的通知：發改價格[2007]1195號[A].
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